Öffentliche Beschaffung

Die öffentliche Beschaffung ist ein wichtiger Hebel. Für die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien sind aber auch vergabe- und zuwendungsrechtliche Fragen sowie die Finanzierung der Mehrkosten zu klären. Das Handlungsfeld „Öffentliche Beschaffung“ umfasst Liefer- und Dienstleistungsaufträge auf allen Ebenen öffentlicher Beschaffungsstellen: Bund, Länder und Kommunen (Die spezifischen Beschaffungsanforderungen an Bauaufträge werden im Handlungsfeld Bau- und Gebäudebereich behandelt). In der NKWS stehen die Maßnahmen auf Bundesebene im Mittelpunkt; ergänzend werden aber auch die mögliche Zusammenarbeit mit Ländern und Kommunen sowie die EU-Ebene betrachtet. Die Öffentliche Beschaffung besitzt eine große Marktmacht, die auch zur Umweltentlastung genutzt werden kann. Allerdings bestehen bei der Umsetzung allgemeiner Nachhaltigkeitskriterien noch erhebliche Operationalisierungsdefizite. Ein Großteil der Beschaffungsvorgänge ist bisher linear ausgerichtet. Das Konzept einer „zirkulären“ Beschaffung, d.h. die Orientierung an Energie- und Materialkreisläufen innerhalb der Lieferketten, als Ziel einer nachhaltigen öffentlichen Beschaffung erfordert ein grundlegendes Neudenken von Beschaffungsprozessen, ein strategisches Beschaffungsmanagement und die Umorganisation von Beschaffungsprozessen.

Dies kann nicht allein aus der einzelnen Organisation heraus initiiert werden, sondern erfordert ebenfalls die Steuerung über wirtschafts-, vergabe- und abfallrechtliche Regelungen. Der öffentliche Nachfragemarkt ist ein Hebel zur Transformation vom linearen zum zirkulären Wirtschaften, ist jedoch auf ein funktionierendes Gesamtsystem – insbesondere die logistische Infrastruktur für Rücknahmen und Wiederbereitstellung und einen ausreichend großen und qualifizierten Angebotsmarkt angewiesen, der die gewünschten Funktionalitäten bereitstellt.

Folgende Hemmnisse behindern eine zirkuläre Beschaffung in Deutschland:

Die Beschaffungsstellen beschaffen im Auftrag ihrer Bedarfsträger Waren und Dienstleistungen weitgehend linear und müssen sich häufig am Anschaffungspreis als wichtigstem Kriterium orientieren, ohne Beachtung langfristiger Kosten und Nutzen über den gesamten Lebenszyklus. Anforderungen zur kreislaufwirtschaftsfördernden Beschaffung gibt es zwar in spezialgesetzlichen Regelungen, insbesondere in § 45 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) für die Behörden des Bundes sowie die der Aufsicht des Bundes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts, Sondervermögen und sonstigen Stellen. Die Anforderungen sind den Bedarfsträgern und Beschaffungsstellen teilweise nicht bekannt, werden nicht korrekt angewendet oder sind nicht ausreichend operationalisiert. Es fehlt weiterhin an geeigneten Hilfestellungen, diese Anforderungen umzusetzen.
Welche eventuellen Mehrkosten die Bedarfsträger und Beschaffungsstellen für zirkuläre Beschaffung ausgeben dürfen, ist (haushalts-)rechtlich nicht bestimmt. Der Zielkonflikt zwischen kurzfristiger haushälterischer Sparsamkeit in Bezug auf die direkten Anschaffungskosten und „echter“ Wirtschaftlichkeit unter Einbezug von Kosten über den gesamten Lebensweg von Produkten (inklusive externer Kosten) ist in der Vergabepraxis vielfach nicht gelöst.
Den Beschaffungsstellen fehlt eine zentrale Anlaufstelle, die sie zusätzlich zu bestehenden Angeboten rechtlich zu zirkulärer Beschaffung und der Erstellung von Ausschreibungsunterlagen berät.
Gemeinsame Strukturen und Strategien, die alle Akteurinnen und Akteure des zirkulären Wirtschaftens mit der öffentlichen Hand zusammenbringen, sind noch nicht flächendeckend etabliert.
Indikatoren und Instrumente zur Kennzeichnung und der Qualitätssicherung zirkulärer Produkte sowie zum Monitoring des Beschaffungsverhaltens fehlen weitgehend.

Von Bedeutung für das Handlungsfeld sind folgende laufende Rechtssetzungsprozesse, Vorschriften und Maßnahmen auf nationaler Ebene, die bei der Umsetzung der NKWS berücksichtigt werden:

Reform des nationalen Vergaberechts („Vergabetransformationspaket“) des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK): In dieser Reform soll die Nachhaltigkeit in der öffentlichen Beschaffung gestärkt und verbindlicher ausgestaltet werden.
Vorbereitung der Weiterentwicklung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Beschaffung klimafreundlicher Leistungen (AVV Klima) des Bundes zu einer AVV Klima und Umwelt (unter Berücksichtigung der Ergebnisse des Vergabetransformationspakets), in der die Vorgaben für eine zirkuläre Beschaffung gestärkt und konkretisiert werden. Es ist vorgesehen, die neue AVV nach einem angemessenen Zeitraum zu evaluieren.
Maßnahmenprogramm Nachhaltigkeit 2021 der Bundesregierung mit zahlreichen Restrukturierungs- und Prozessoptimierungsaufgaben für die öffentliche Beschaffung auf Bundesebene. Nach Kapitel IV „Beschaffung“ des Maßnahmenprogramms sind die Behörden und Einrichtungen der Bundesverwaltung verpflichtet, standardisierbare Produkt- und Dienstleistungen elektronisch aus den Rahmenvereinbarungen beim Kaufhaus des Bundes (KdB) zu beziehen, soweit solche Rahmenvereinbarungen mit Nachhaltigkeitskriterien bestehen. Die zentralen Vergabestellen, welche das KdB als Plattform für die Bereitstellung von Rahmenverträgen nutzen, ebenso wie alle anderen Vergabestellen der Bundesverwaltung, sind verpflichtet, die Beschaffung verstärkt am Leitprinzip der Nachhaltigkeit auszurichten. Das KdB wird laut dem Maßnahmenprogramm dafür als zentrale Stelle für die nachhaltige Beschaffung standardisierbarer Produkte und Dienstleistungen, sofern am Markt erhältlich, weiterentwickelt. Die vorgesehene Aufnahme zirkulärer Beschaffungskriterien in zukünftigen Rahmenverträgen des KdB soll zügig entsprechend den vorhandenen Ressourcen umgesetzt werden.
Es werden Eckpunkte für ein Recycling-Label erarbeitet, das für die nachhaltige öffentliche Beschaffung nutzbar ist. Dabei wird die Machbarkeit von Angaben zu Recyclingfähigkeit und Rezyklatanteilen geprüft und untersucht, für welche Produktgruppen ein solches Recycling-Label besonders geeignet ist. Bei der Konzipierung des Labels wird darauf geachtet, dass das Label (vergabe-)rechtlichen Vorschriften entspricht.
Die Kriterien der Zirkularität werden auch in weitere für die Beschaffung genutzte Gütezeichen (Label) integriert.
Das BMWK wird sich dafür einsetzen, Definitionen zu klimafreundlichen Grundstoffen mit dem nationalen und europäischen Vergaberecht zu verknüpfen, um Absatzmärkte für grüne Produkte zu stärken. Dies betrifft die Definitionen für klimafreundlichen Stahl und Zement sowie ggf. die Definition für klimafreundliches Ethylen aus dem BMWK-Konzept Leitmärkte für klimafreundliche Grundstoffe.
Auch auf EU-Ebene wird der Einsatz der öffentlichen Beschaffung als Hebel adressiert, aktuell etwa in der Ökodesign-Verordnung, der Bauproduktenverordnung (Construction Products Regulation) und im EU Monitoring Framework von „Eurostat“ mit der Veröffentlichung eines Indikators für die nachhaltige öffentliche Beschaffung 2024.

Übergeordnete Vision des zirkulären Wirtschaftens im Handlungsfeld Öffentliche Beschaffung ist, dass die öffentlichen Beschaffungsstellen auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene die Beschaffung, insbesondere von Liefer- und Dienstleistungen, unter Berücksichtigung der haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit konsequent an den Prinzipien einer Kreislaufwirtschaft ausrichten.

Auf Grundlage der in Kapitel 1.3 dargestellten Vision einer umfassenden Kreislaufwirtschaft für das Jahr 2045 und als Ergänzung des Leitbildes und der übergeordneten Ziele, die in Kapitel 2 formuliert werden, gelten für dieses Handlungsfeld zusätzlich die folgenden Ziele:

Für jeden Bedarf wird – soweit nicht der Sache nach offensichtlich ausgeschlossen – geprüft, wie er im Sinne der zirkulären Beschaffung gedeckt werden kann. Dabei werden alle Möglichkeiten der Bedarfsdeckung (Kauf, Miete, Produkt-Service-Systeme etc., auch Nutzungsdauerverlängerung) betrachtet.
Neue Arbeitsweisen, Nutzungsmuster, längere Haltbarkeit und Servicemodelle sowie Wartungs-, Reparatur- und Aufrüstungsmaßnahmen werden so weit wie möglich genutzt, um Neuanschaffungen auf das notwendige Maß zu reduzieren.
Bedarfsermittlung und Leistungsbeschreibungen legen den Fokus auf lange Lebenszyklen, Rezyklate enthaltende Produkte und Kreislaufführung der beschafften Gegenstände.
Lineare oder auf kurze Lebenszyklen ausgerichtete Angebote werden nur in begründeten Ausnahmefällen nachgefragt.
Es sind Indikatoren zur zirkulären Beschaffung entwickelt und diese werden konsequent angewandt.
Eine enge Zusammenarbeit und konkrete Einkaufskooperationen zwischen Institutionen der öffentlichen Hand erlauben, wo immer möglich, dass gemeinsam beschafft, getauscht oder geliehen wird.
Bei der Festlegung der Zuschlagskriterien zur Bewertung der Angebote werden in allen geeigneten Fällen und soweit zusätzlich zur Aufnahme in die Leistungsbeschreibung sinnvoll neben dem Preis auch Nachhaltigkeitskriterien, einschließlich der Kriterien der zirkulären Beschaffung, berücksichtigt.
Nach Ende der eigenen Nutzung von Produkten werden sie vorrangig an Dritte zur Wiederaufbereitung bzw. Weiterverwendung weitergegeben und nicht entsorgt. Die dafür erforderlichen Anpassungen im Rechtsrahmen öffentlicher Stellen, die Berechtigung für Weiterverkauf und Nachnutzung zulassen, sind in Kraft. Wenn eine Nachnutzung nicht möglich ist, werden ausgesonderte Produkte so recycelt, dass die höchstmögliche Abfallhierarchiestufe gewählt wird.
Die Ressourcen für die Fortbildung von Mitarbeitenden für die Umsetzung werden entsprechend ausgebaut

Um dies zu erreichen, werden folgende Zeithorizonte für mittelfristige Ziele angestrebt:

Der Bund legt für sich bis 2030 unter Auswertung bestehender Programme und Vorgaben und entsprechend den erarbeiteten Handreichungen für zirkuläre Beschaffung qualitative und quantitative Zielwerte einschließlich messbarer Indikatoren fest. Hierbei werden klare Zeiträume für die Zielerreichung bis 2045 festgelegt.
Es werden frühzeitig Gespräche mit den Ländern mit dem Ziel geführt, dass Länder und Kommunen bis 2035 qualitative und quantitative Ziele für zirkuläre Beschaffung festlegen und wird sich bemühen in Abstimmung mit den Ländern und Kommunen ein gemeinsames digitales Monitoring einzuführen.

Rechtliche Verankerung der Zirkularität in der öffentlichen Beschaffung

Die bestehendenRegelungen zur zirkulären Wirtschaft (insbesondere in § 45 Abs. 2 KrWG) reichen nicht aus, um Zirkularität in der öffentlichen Beschaffung wirksam umzusetzen. Sie sollen daher durch geeignete Reglungen ergänzt und konkretisiert werden. Die zur Umsetzung von Vorschriften zu entwickelnden Regelungen müssen weiterhin die Berücksichtigung der besonderen Interessenlagen des GB BMVg ermöglichen Der russische Angriffskrieg auf die Ukraine zeigt, wie fragil die europäische Friedensordnung ist. Dies erfordert die Sicherstellung einer beschleunigten öffentlichen Beschaffung mit dem Ziel der materiellen Einsatzbereitschaft der Streitkräfte, die keine Abstriche bei der Leistungsfähigkeit der zu beschaffenden Güter erlaubt.

Unter Berücksichtigung der Ergebnisse des Vergabetransformationspakets wird der ErlasseinerAVVKlimaundUmwelt als neue Verwaltungsvorschrift des Bundes zur Beschaffung klima- und umweltschonender Leistungen vorbereitet: Sie soll die AVV Klima und den Holzerlass ablösen und erforderlichenfalls bisher nicht oder an unterschiedlichen Stellen geregelte Vorgaben bündeln. Dabei wird geprüft, wie die bereits in der AVV Klima vorgesehene Verpflichtung zur Berücksichtigung von Lebenszykluskosten als Zuschlagskriterium zur Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots noch besser in die Vergabepraxis überführt werden kann.

Bevorzugte Beschaffung gebrauchter und wiederaufbereiteter Produkte: Es wird geprüft, wie die bestehende spezialgesetzliche Regelung für den Bund im § 45 Abs. 2 Nr. 2 KrWG bspw. über eine Verwaltungsvorschrift zu einer besseren praktischen Anwendung gelangen kann.

Prüfung der Ergänzung der GrundsätzederWirtschaftlichkeit und Sparsamkeit um die Berücksichtigung der Umweltfreundlichkeit in untergesetzlichen Regelungen für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen: Bei der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung vor der eigentlichen Beschaffung sind die Kosten für Umweltbelange (Lebenszykluskosten, externe Kosten) standardisiert mitzubewerten, bei der Entscheidung zu berücksichtigen und zu dokumentieren. Hierzu wird das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) dem zuständigen Gremium konkrete Vorschläge vorlegen.

Die weitere Nutzung langlebiger Produkte am Ende des Nutzungszyklus wird ermöglicht durch:

Die Bedarfsträger der unmittelbaren Bundesverwaltung werden verpflichtet, ausgesonderte Gegenstände, sollte eine Wiederverwendung, Veräußerung oder Weitergabe als Spende nicht möglich sein, vorrangig einer Wiederaufbereitung zur Verfügung zu stellen oder einem fachgerechten Recycling zuzuführen.

Bevorzugte Weitergabe oder Spende nicht mehr benötigter Produkte der Bundesverwaltung an gemeinnützige Organisationen sowie gemeinwohlorientierte Unternehmen, insbesondere Inklusionsunternehmen (i.S.d. § 118 GWB): Durch Abänderung des bisherigen Verfahrens (BRH-Leitsatz Verwertung ausgesonderter Vermögensgegenstände sowie der bestehenden Richtlinie zur Nutzungsdauer, Aussonderung und Verwertung von IT-Geräten und Software [IT-Rat-Beschluss 2013/7] wird dies durch die Bundesregierung gemeinsam mit dem BRH ermöglicht.

Es werden die rechtlichen Voraussetzungen dafür geschaffen, dass ausgesonderte Gegenstände in einem öffentlichenVerfahrenveräußert werden können.

Es wird dafür geworben, dass die Länder und Kommunen entsprechende Regelungen in ihren Verantwortungsbereichen einführen.

Die statistischeErfassung zirkulärer Beschaffung soll verbessert werden. Dazu wird federführend vom BMUV ein Indikator für die zirkuläre Beschaffung entwickelt und geprüft, inwieweit die Vergabestatistikverordnung (VergStatVO) entsprechend ergänzt werden kann.

Digitalisierung der Beschaffung und digitale Unterstützung des Monitorings

Die zirkuläre Beschaffung als Teil der öffentlichen Beschaffung soll durch die Digitalisierung der Bedarfsermittlung, der Ausführung von Beschaffungsvorgängen und des Monitorings unterstützt werden. Für die zirkuläre Beschaffung wird die Entwicklung digitaler Hilfsmittel (Tools) veranlasst und diese Tools werden allen Verwaltungsebenen zur Nutzung angeboten. Schnittstellen zu den etablierten, von den Beschaffungsstellen verwendeten Vergabemanagementsystemen (VMS) sollen genutzt werden. Eine verpflichtende Nutzung beim Bund wird angestrebt.

Die Bundesverwaltung strebt insbesondere folgende Maßnahmen an:

Prüfung, Entwicklung, Aufbau und Einführung digitaler Pool- und Sharing-Plattformen. Diese sollen zur gemeinsamen Inventarisierung und Beschaffung selten genutzter Gegenstände eingerichtet werden (Pool-Lösungen) sowie als digitale Tausch-/ Weitergabebörsen des Bundes fungieren. Für Produkte am Ende ihrer Nutzungsdauer kann über diese Plattformen die Weitergabe an Dritte, z.B. soziale Einrichtungen, abgewickelt werden.
Entwicklung und für den Bund nach der Durchführung einer erfolgreichen Pilotierung verbindliche Einführung (digitaler) Bewertungstools für zirkuläre Beschaffung. Mit Hilfe dieser Tools sollen Beschaffungsstellen zusätzliche Hilfsangebote und Informationen zur Umsetzung der zirkulären Beschaffung erhalten.
Entwicklung und Einführung eines digitalen Vertrags- und Lieferantenmanagementtools mit einer Schnittstelle zum geplanten Vergabemanagementsystem (VMS) des Bundes mit Kennzeichnung kreislaufwirtschaftsrelevanter Informationen. So können insbesondere Gewährleistungsfristen, Wartungsintervalle, Reparaturservice und Garantien automatisiert überwacht oder standardisierte Informationen wie die Art der Lieferung, der Verpackung, Nachnutzung etc. hinterlegt werden.
Entwicklung und Einführung eines digitalen Monitoringtools mit Angaben zur zirkulären Beschaffung. Bestehende Datenerfassungsstrukturen der öffentlichen Beschaffung (z.B. eForms) werden perspektivisch erweitert, u.a. durch Indikatoren zu zirkulärer Beschaffung. Die Beschaffungsstellen sollen mit Hilfe von Monitoringtools die Angaben zur Anzahl, Art und Weise der beschafften Waren- und Dienstleistungen und verwendeten zirkulären Beschaffungskriterien erfassen, um noch zu hebende Potenziale bei der zirkulären Beschaffung deutlich zu machen.

Bündelung von Kompetenzen und organisatorische Maßnahmen

Die im IMA „Nachhaltige Öffentliche Beschaffung“ (IMA nöB) angelegte Bündelung von Kompetenzen und die Stärkung insbesondere der zentralen Beschaffungsstellen in den Bundesbehörden und ihrer Einrichtungen wird ausgebaut. Die organisatorische Einbindung der Länder und Kommunen in die Arbeit des IMA nöB wird geprüft und perspektivisch umgesetzt.

Unter Berücksichtigung personeller und finanzieller Ressourcen wird eine zentrale Anlaufstelle für Beratung zu zirkulärer Beschaffung beim Bund, angesiedelt bei der KNB als zentraler Beratungs- und Informationsstelle für die nachhaltige Beschaffung, etabliert. Die verschiedenen Anlaufstellen für die Beratung zur öffentlichen Beschaffung erschweren, dass Beschaffungsstellen in komplexen Fragen der Zirkularität Auskünfte aus einer Hand erhalten. Mit einer weiteren Zentralisierung können die Stärken der einzelnen Anlaufstellen gebündelt und die Informationen zielgerichtet zur Verfügung gestellt werden. Damit würde die Beschaffung Klimaschutz-, Umwelt-, Innovations- und Kreislaufwirtschaftsanforderungen besser gerecht werden. Folgende Leistungen sollen erbracht werden:

Soweit strukturell möglich und rechtlich zulässig zentral abrufbare Beratung zur rechtssicheren Formulierung zirkulärer Beschaffungsvorgänge einschließlich Einzelfallberatung. Dies wird in Abstimmung mit den Ländern geprüft.
Bereitstellung von Informationen, Arbeitshilfen und Best practice-Beispielen für die zirkuläre Beschaffung. Das umfasst auch die Sammlung von Ergebnissen von Markterkundungen.
Qualifizierungsmaßnahmen zu zirkulärer Beschaffung für Bundesbehörden mit dem Fokus der Problembewusstseinsbildung sowie Lösungsansätzen unter Öffnung für Länder und Kommunen im Rahmen der Fortbildungsinitiative nachhaltige Beschaffung (FoBi). Die Maßnahmen sollen neben den Beschaffungsstellen auch geeignete Informationsangebote für Bedarfsträger und Führungskräfte umfassen.
Vermiedene Beschaffungen z.B. durch Wiederverwendung, Weiternutzung oder Reparatur sollen als Ansatz zur Ressourcenschonung gefördert und als Praxisbeispiele beworben werden.

Es wird eine Arbeitsgruppe unter Einbindung von Vertreterinnen und Vertretern der Länder und kommunalen Spitzenverbänden mit dem Ziel eingerichtet, zur Vereinheitlichung von vergaberechtlichen Regelungen und Anforderungen zur zirkulären nachhaltigen Beschaffung beizutragen und deren Anwendung zu forcieren. Die Arbeitsgruppe soll unter Federführung des BMUV in die Strukturen des IMA nöB und der KNB eingebunden werden.

Ausbau von Kooperationen

Zur verbesserten Kooperation und Stärkung der Synergien bei der Beschaffung sollen folgende Instrumente eingeführt werden:

Durchführung von Modellvorhaben für Einkaufskooperationen, Unterstützung bei der Etablierung von „Sharing-Modellen“ zwischen den Beschaffungsstellen. Damit Bedarfsträger und Beschaffungsstellen mehr Erfahrungspraxis mit zirkulärer Beschaffung sammeln können, sollen sie sich für gebündelte Beschaffungen und temporäre Einkaufskooperationen im Rahmen des wettbewerbsrechtlich Zulässigen zusammenschließen. Die Beschaffungsstellen werden bei der Etablierung von Einkaufskooperationen und Sharing-Modellen unterstützt.
Etablierung von Kooperationen der Öffentlichen Hand mit Unternehmen und Organisationen mit zirkulärem Geschäftsmodell. Das Auffrischen, die Refabrikation und die Weiterverwendung von Beschaffungsgegenständen sollen – unter Beachtung vergaberechtlicher Vorgaben – durch Kooperation und Netzwerkbildung zwischen Bedarfsträgern/Beschaffungsstellen mit Unternehmen und Organisationen mit zirkulärem Geschäftsmodell (Re-Use-Organisationen, etc.) sowie den Austausch über die jeweiligen Bedarfe gestärkt werden.
Etablierung von Austauschmöglichkeiten und Netzwerkbildung verschiedener Akteure. Eine erfolgreiche zirkuläre Beschaffung erfordert die Zusammenarbeit mit verschiedenen Akteurinnen und Akteuren, darunter Länder, Kommunen, Unternehmen, Industrie- und Handelskammern, Handwerkskammern und Organisationen der Zivilgesellschaft. Der Bund unterstützt den Aufbau und den Betrieb von Netzwerken unter Wahrung wettbewerbsrechtlicher Grenzen.

Forschungsförderung

Um zirkuläre Beschaffung perspektivisch weiter zu stärken und die genannten Maßnahmen zu flankieren, sollten folgende Forschungs- und Innovationsbedarfe durch den Bund gefördert werden:
Entwicklung produktgruppenspezifischerMindestanforderungen für die zirkuläre Beschaffung.
Modellierung und Bilanzierung der Umweltauswirkungen speziell im Hinblick auf zirkuläre Produktalternativen mit hoher Relevanz für die öffentliche Beschaffung.
Entwicklung von Kriterien und Indikatoren, mit deren Hilfe eine richtungssichere Kennzeichnung von zirkulären Produkten oder Aspekten möglich wird (z.B. Haltbarkeit, Zuverlässigkeit der Funktionalität, Langlebigkeit, Reparatur- und Recyclingfähigkeit, Rezyklatanteil), damit diese als Nachweisverfahren im Beschaffungsprozess eingesetzt werden können.

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